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第一章 全球视野（第1页）

1. 政治比较的维度

既然是一个比较政治学课程，在第一讲，我想有必要首先谈谈政治比较的维度。

前面在序言中我说到过，比较政治学的本质并不是非要拿一个国家和另一个国家进行比较，而是以一个比较的视野来看待政治，把现实当作“一万种可能性之一”来看待。哪怕你只研究一个国家，也往往是在用一把隐藏的尺子来进行分析判断，而这个尺子本身就是比较分析的结果。

一个显然的问题是：政治比较的尺度是在衡量什么？比较政治学到底在比较什么？这一讲，我想带领大家思考这个问题。我们知道，一艘轮船在大海上航行，需要一个坐标系才能说清楚它的位置，同样，要说清楚一个国家在政治地图上的位置，也需要一个坐标系。

寻找政治比较的尺度

但是，建立一个政治比较的坐标系却很不容易。为什么？因为一个政治坐标系应该衡量什么，这本身就是一个极有争议的政治问题——有人说我们应该比较哪个国家更强大，有人说应该比较谁更自由，有人说应该比较谁更清廉，有人说应该比较谁的治理绩效更好……结果就是众说纷纭，相持不下。

我们知道，当我们说经济发展的时候，什么叫“经济发展”，含义是比较清晰的，最常见的指标就是GDP或者人均GDP，有些人比较重视平等，那就再加上一个基尼指数。总之，指标清晰明了，而且容易量化，你GDP增长2%，我GDP增长8%，谁好谁坏，一目了然。但是，什么叫“政治发展”，却并非如此一目了然，甚至引起了各种理论混战。在这里，我只能谈论我学习比较政治学多年的心得，但未必是比较政治学的共识。事实上，翻遍比较政治学的教科书，也很难找到这种共识。

在展开我的看法之前，我们不妨从“联合国幸福指数”两端的两个国家说起：一个是北欧的丹麦，一个是非洲的布隆迪。显然，丹麦是这个指数中的“优等生”，长期停留在“联合国幸福指数”的前三名；而布隆迪则是其中的差生，一直在这个指数排名的底部徘徊。

丹麦这个北欧国家大家都知道，它经济发达，社会平等，环境优美，不但发展中国家羡慕它，连发达国家也嫉妒它。发达国家的反对党批评执政党时，就会经常说：你看看人家丹麦！比如美国民主党总统参选人桑德斯，就经常以丹麦为榜样，批评共和党政府的种种政策。可以说，丹麦就是国际政治界中“别人家的孩子”，是那个让人自惭形秽的存在。

相比之下，布隆迪就是一个存在感特别低的国家了，能在地图上指出它的位置的人都不多。这个国家2017年的人均GDP只有320美元，是世界上最穷的国家之一，50%的儿童会在小学毕业前辍学，更糟的是，这个国家从1962年独立以来，就一直冲突不断，图西族和胡图族一直在打来打去。大家可能都听说过卢旺达1994年的大屠杀，知道这是图西族和胡图族的冲突，导致近100万人丧生。但是就在卢旺达的隔壁，布隆迪，图西族和胡图族其实也一直打得如火如荼，1972年就发生过图西族针对胡图族的屠杀，1993年又发生过胡图族针对图西族的屠杀，2015年又发生一次大规模政治冲突，几十万人逃到周边国家避难。这些冲突放在任何国家都是人间惨剧，只不过因为卢旺达的屠杀更加耸人听闻，布隆迪的冲突反而被“抢了头条”了。

现在，我们来观察这两个国家的政治特点，或许这两个极端的对比能够给我们提供一点线索，去分析好的和不好的政治体系差异在哪儿。虽然由个案很难直接推导规律，但是如果仔细观察，我们会发现，那些在幸福指数上排名靠前的国家，大多数在政治体系方面靠近丹麦，而那些人民幸福感不强的国家，大多数在政治体系上更靠近布隆迪。只不过由于时间关系，我们不可能一一地分析说明。

布隆迪到丹麦的距离

丹麦的政治体系具有什么特点？首先，我想很少有人会质疑一点：丹麦是个民主问责的国家。事实上，丹麦从1848年开始，就建立了君主立宪制，后来虽然有过民主倒退，但从1915年至今，除了“二战”期间，丹麦的民主制度几乎没有中断过。在今天的丹麦，可以说政府非常尊重民意——丹麦民众要求政府更积极应对气候变化，政府就制定了更积极的气候变化政策，承诺2030年减排二氧化碳70%；民众要求增加产假时间，政府就延长了产假时间；民众不满右翼的医疗改革，2019年就把左翼的社会民主党重新选上台，而新上台的左翼政府撤回了一些医疗改革措施。

相比之下，自1962年独立以来，布隆迪绝大多数时候都是处于威权体制之下。只有两个阶段勉强尝试过民主转型，一个是1993年左右，另一个是2004年内战结束以后，但转型都是很快失败，重归威权政体或者陷入战乱。2005年，在布隆迪内战结束的大选中，恩库伦齐扎总统通过选举上台，他的父亲是胡图族，母亲是图西族，所以，很多人把他的上台视为一次政治和解和民主转型的机会，但是，恩总统像很多政治强人一样，不但打压反对派，而且到2015年该下台的时候，一意孤行继续参选，结果是大规模的民众抗议，族群冲突再起，上千人丧生，40万人逃亡。[1]2018年，执政党干脆把这位恩总统命名为“永恒的最高引路人”。[2]

所以，丹麦和布隆迪政治体制的第一个显著区别，是它们的政体性质不同。但是，这两个国家的政治差异仅仅是民主与否吗？我们知道，世界上有不少国家也和丹麦一样，拥有竞争式民主政体，但是其治理绩效却远远不如丹麦。哪怕以布隆迪自身而言，当它1993年试图尝试民主化时，发生的不是丹麦式的治理提升，而是图西族和胡图族之间的血腥内战。当时，一个胡图族政治家通过选举上台，但是，他很快就被图西族的军人暗杀了，愤怒的胡图族发起了一场报复性屠杀，长达10年的内战由此爆发。所以，民主化的契机并没有改变布隆迪的命运。当然，布隆迪在威权时期同样发生过屠杀——1972年左右布隆迪已经发生过一次大规模部族屠杀，只不过那次主要是图西族屠杀胡图族。所以，这个国家的情况似乎是，威权也好，民主也好，什么政体都救不了它，它陷在一个灾难的旋涡里打转，出不来了。

问题出在哪儿？这就将我们带到了丹麦和布隆迪政治体系的第二个重大差异：国家能力。我们发现，在布隆迪这样的国家，无论政府以哪种政体形式存在，它都没有能力控制冲突、发展经济和提供公共服务。什么叫国家能力？在后面的课程里，我们会再回到这个问题，进行更详细的分析，但是在这里，我不妨指出一个最简单的指标：征税能力。简单来说，如果政府没有钱，那它就什么都干不成，教育、水电供应、基础设施建设、养老，包括给儿童打疫苗等。大家不要小瞧这个征税能力，不是所有的政府都有能力征税。比如2000年左右的津巴布韦，政府的征税能力也很差，为什么？因为它60%的经济活动是地下经济，政府根本没有准确地收集经济信息的能力。

有一些“自由放任主义者”相信政府越小越好，但是，如果政府越小越好，那么布隆迪的治理应该比丹麦成功很多，但是事实却是刚好相反。据统计，2017年，丹麦政府的税收占GDP的比例是45.3%，而布隆迪的同一个数据是12.6%——这是它2014年的数据，也是我能找到的最近的数据。[3]也就是说，布隆迪的政府其实比丹麦的政府要小得多，但是，小政府并没有给布隆迪带来秩序和发展。

其实，征税能力低，不仅仅是布隆迪的问题，很多落后国家都有类似的问题，中非共和国，税收占GDP的7%，尼日利亚也是7%，苏丹是5%。相比之下，其他北欧国家则和丹麦类似，瑞典，44%，芬兰，43%，都是穷国弱国望尘莫及的数字。

政治比较的纵轴与横轴

所以，从丹麦和布隆迪这两种类型的国家出发，我们能看到它们政治体系的重大差异不是一个而是两个：一个是政体是否民主，一个是国家能力是否强大。因此，或许可以把民主问责和国家能力这两个指标作为政治比较的核心维度，将民主问责作为比较的横轴，将国家能力作为比较的纵轴，大致以此来确立各国政治发展的位置。